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제임스 메디슨, 연방주의자 논문 NO. 10 (1787)국내 파벌과 반란에 대한 보호수단으로서의 연방2021-03-08 |
제임스 메디슨, 연방주의자 논문 NO. 10 (1787)
The Federalist Papers (1787)
연방주의자 논문 No. 10
이상(以上)과 같은 주제 계속:
국내 파벌과 반란에 대한 보호수단으로서의 연방
뉴욕 패킷(New York Packet)에서.
1787년 11월 23일, 금요일.
저자: 제임스 메디슨
뉴욕주 주민들에게:
Author: James Madison
잘 구축된 연방이 약속하는 수많은 이점 중에서 가장 올바르게 개발하여야 하는 것은 파벌의 폭력을 저지하고 통제하는 연방의 성향이다. 민주 정부의 친구는 민주 정부가 가진 위험한 악의 성향을 알고 있기 때문에 민주 정부의 성격과 운명에 대하여서는 그다지 놀라지 아니한다. 따라서, 이 친구는 자신에게 해당되는 원칙을 깨뜨리지 아니하면서도 적절한 치유책을 제공하는 계획에 대하여서 마땅한 가치를 설정하는 데 실패하지 아니할 것이다. 공공적 협의의 장에 도입된 불안정, 불의, 혼란은 자유의 적들이 가장 허울좋은 주장의 근거로 선호하는 유익한 주제로 존속되면서 전세계에서 민주 정부들이 사라진 실제 원인인 불치병으로 작용했다.
고대와 현대의 국민 중심 모델을 토대로 한 미국의 헌법을 통하여 구현된 소중한 개선의 가치는 아무리 찬미해도 지나치지 아니할 것이지만, 희망하고 기대한 바와 같이 이러한 개선을 통하여 위험을 효과적으로 피할 수 있었다고 말하는 것은 지나치게 편파적인 주장일 것이다. 그러나, 가장 사려 깊고 고상한 시민들과, 공적 신념과 사적 신념의 친구들과, 공적 자유와 사적 자유의 친구들은 우리 정부가 지나치게 불안정하고, 경쟁 정당 간의 갈등 속에서 공익이 무시되고 있고, 정부의 조치가 정의의 법칙과 소수당의 권리에 입각하여 이루어지지 아니하고 이해 당사자이자 고압적인 다수의 우월한 힘에 의하여 취해지는 경우가 너무 많다고 도처에서 비난하고 있다.
우리가 아무리 초조하게 이러한 비난이 아무런 근거 없는 것이기를 바랄지라도 알려진 사실의 증거 때문에 이러한 비난이 어느 정도 사실이라는 점을 부인할 수 없을 것이다. 실제로 우리의 상황을 솔직하게 검토해 보면, 우리가 고민하고 있는 고통의 일부를 정부의 활동 탓으로 돌리는 잘못된 비난이 제기되었음을 알게 될 것이고, 동시에 다른 원인이 우리의 가장 중대한 여러 불행뿐 아니라 특히 대륙의 한 쪽 끝에서 반대쪽 끝까지 메아리치고 있는 공공의 약속에 대한 불신이 팽배해 있고 또 더 커지고 있는 것과, 사적 권리에 대한 경고를 초래하였음을 알게 될 것이다. 이는 당파적 정신이 불안정성과 불의로써 우리의 공공 행정을 오염시킴으로써 초래한 유일한 결과는 아니라 할지라도 그 주된 결과는 될 것이다.
나는 파벌을 여러 시민이 전체의 다수인지 소수인지에 관계 없이 공통의 열정이나 이익으로 뭉치고 고무되어 다른 시민들의 권리나 공동체의 항구적이고 총체적인 이익에 반하는 행동을 하는 것으로 이해한다.
파벌의 불행을 치유하는 방법에는 두 가지가 있는데, 하나는 그 원인을 제거하는 방법이고 다른 하나는 그 결과를 통제하는 방법이다.
파벌의 원인을 제거하는 방법에는 또 두 가지가 있는데, 하나는 파벌이 존재하는 데 필수적인 자유를 파괴하는 방법이고 다른 하나는 모든 시민에게 동일한 의견과, 동일한 열정과, 동일한 이해관계를 부여하는 방법이다.
첫 번째 치료법은 질병 그 자체 보다 오히려 더 나쁘다고 말하는 것이 적절할 것이다. 자유와 파벌의 관계는 공기와 불의 관계와 같은데, 공기가 없으면 불은 순식간에 꺼지게 된다. 그러나, 파벌을 조장한다는 이유로 정치생활에 필수적인 자유를 없애는 것은 공기가 불에 파괴의 힘을 준다는 이유로 동물의 생명에 필수적인 공기를 없애는 것만큼이나 어리석은 일이다.
첫 번째 치료법이 현명하지 못한 방법인 것처럼, 두 번째 치료법은 실현 가능성이 없는 방법이다. 인간의 이성이 잘못을 저지를 수 있고 또 인간이 이성을 자유롭게 발휘할 수 있는 한, 서로 다른 의견이 형성될 수밖에 없다. 인간의 이성과 자기애 사이에 연계성이 존재하는 한, 인간의 의견과 열정은 서로에 대하여 상반되는 영향을 미치게 될 것이다. 또한, 이성은 자기애가 애착을 가지는 대상이 될 것이다. 재산권의 근원이 되는 인간 능력의 다양성은 이해관계가 통일되기 위해 극복하여야 하기는 하지만 절대로 극복할 수 없는 장애물이다. 이러한 능력을 보호하는 것이 정부의 1차적 목표이다. 재산을 획득하는 서로 다르고 동등하지 아니한 능력을 보호함으로써, 서로 다른 종류와 정도의 재산을 소유하는 결과가 도출되고, 이러한 능력이 각 재산권자의 정서와 견해에 미치는 영향을 통하여 사회가 서로 다른 이해관계와 파벌로 분리되는 현상이 나타난다.
따라서, 파벌의 잠재적 원인은 인간의 본성에 내재해 있으며, 우리는 이러한 원인이 문명사회의 상이한 상황에 따라 상이한 정도의 활동으로 나타나는 것을 도처에서 본다. 종교와 관련하여, 정부와 관련하여, 여러 가지 다른 생각과 관행의 주제와 관련하여 다른 의견을 가지는 열정과, 우월성과 권력을 놓고 야심을 가지고 경쟁하는 다른 지도자에 대한 애착과, 인간 열정의 관심을 받는 행운을 누린 다른 사람들에 대한 애착 등이 인류를 파벌로 분열시켰으며, 서로에 대한 적대감으로 불타게 하였으며, 인류를 공동의 선을 위해 협력하기 보다는 서로 괴롭히고 억누르도록 하였다. 서로 적대감을 가지려는 인류의 성향이 너무 강한 나머지, 실질적인 사유가 없는 경우에도, 가장 하찮고 비현실적인 차이 조차도 좋지 아니한 감정을 불러 일으키고 가장 폭력적인 분쟁을 촉발시키는 데 충분하였다. 그러나, 파벌의 가장 흔하고 지속적인 원인은 재산의 다양하고 불평등한 분배였다. 재산을 가진 자와 가지지 못한 자는 사회에서 서로 구별되는 이해관계를 형성해 왔다. 채권자와 채무자 역시도 이와 유사하게 서로 구별되는 이해관계를 형성했다. 지주, 공업인, 상인, 자본가와, 이 보다 덜 중요한 이익을 대변하는 계층이 필요에 의하여 문명국가에서 성장하였으며, 이들은 서로 다른 정서와 견해에 고무되어 서로 다른 계급으로 분열되었다. 이러한 다양하고 충돌하는 이해관계를 규제하는 것이 현대법의 주된 역할이 되었으며, 여기에 정부의 필수적이고 일상적인 운영에서 당파와 파벌의 정신이 개입된다.
어느 누구도 자기 일에 대하여서는 재판관이 될 수 없다. 자신의 이해관계에 따라 판단이 왜곡됨이 분명하고 도덕적 고결성이 훼손될 수 있기 때문이다. 어떤 사람의 집단이 재판관인 동시에 당사자가 되어서는 안 된다는 사실은 이 이상으로 당연한 일이다. 그렇다면, 한 사람의 권리가 아닌 여러 시민으로 이루어진 큰 집단의 권리에 대하여 이루어지고 있는 입법에서 가장 중요한 여러 활동과 수많은 사법적 판단은 도대체 무엇이란 말인가? 또, 스스로 결정한 바를 지지하지 아니하고 이에 동참하지 아니한 여러 부류의 입법자 집단은 무엇이란 말인가? 개인 채무와 관련한 법률이 제안되었는가? 이는 채권자를 한 쪽 당사자로 채무자를 다른 쪽 당사자로 하는 질문이다. 정의는 이들 간에 균형을 이루어야 한다. 그러나, 당사자들 스스로가 재판관이 되며, 또 재판관이 되어야 한다. 가장 수가 많은 당파, 달리 말하면 가장 강력한 파벌이 이길 것으로 예상되어야 한다. ‘외국 제조업자에게 제한을 가하는 데 대하여 국내 제조업자가 고무되어야 하는가, 또 고무된다면 어느 정도 고무되어야 하는가?’라는 질문에 대하여서는 지주와 제조업자가 서로 다른 결론을 내리게 될 것이며, 어느 쪽도 정의와 공익만을 생각하고 결론을 내리지는 아니할 것이다. 다양한 종류의 재산에 세금을 부과하는 활동은 가장 엄격한 공평무사함이 필요한 것으로 판단되는 활동이며, 다수당에게 정의의 지배를 누르도록 더 큰 기회와 유혹을 부여하는 입법 활동은 없을 것이다. 단 1 실링이라도 소수당 측에 부담을 더 안긴 바가 있다면, 이 1 실링은 다수당 측의 주머니에서 아낀 돈일 것이다.
현명한 정치가가 이러한 상충되는 이해관계를 조정하여 공익에 기여하도록 할 수 있을 것이라고 말하는 것은 무의미하다. 현명한 정치가가 항상 주도권을 잡지는 못할 것이다. 또, 간접적이고 장기적인 사항을 고려하기가 어려우므로 그러한 조정을 할 수 없는 경우가 많을 것이며, 간접적이고 장기적인 사항은 어느 당파가 다른 당파의 권리를 무시하거나 전체의 이익을 무시함으로써 얻을 수 있는 즉각적 이익 보다 우선시 되기가 어렵다.
이상(以上)에서 시사하는 바는, 파벌의 원인을 제거하는 것이 불가능하기 때문에 그 결과를 통제하는 방법을 통하여서만 치유를 도모할 수 있다는 것이다.
어떠한 파벌이 과반수 미만으로 구성되어 있는 경우, 정기적 투표를 통하여 다수파가 소수파의 사악한 견해를 누를 수 있도록 하는 공화정의 원칙에서 그 치료법을 찾을 수 있다. 이 파벌은 행정부를 방해하고, 사회에 소동을 일으킬 수는 있으나, 폭력을 자행하고 이를 헌법의 테두리 하에서 감출 수는 없을 것이다. 반면 어떠한 파벌이 과반수를 차지하는 경우, 민주 정부의 형태 때문에 다수파의 열정이나 이해관계를 위해 공익과 다른 시민들의 권리가 모두 희생될 수 있다. 따라서, 이러한 파벌의 위험에 대항하여 공익과 사적 권리를 확보하고, 또 동시에 민주 정부의 정신과 형태를 유지하는 것이 우리의 질문이 집중될 가장 큰 목적이다. 또한 이러한 형태의 정부가 그토록 오랫동안 겪어 온 치욕에서 구원 받기 위해 반드시 필요한 것이라는 점을 덧붙이고자 한다.
어떤 방법으로 이러한 목적을 달성할 수 있는가? 두 가지 방법 중 하나라는 사실은 분명하다. 즉, 과반수가 동시에 동일한 열정이나 이해관계를 갖는 상황을 방지하거나, 또는 그러한 동일한 열정이나 이해관계를 가진 과반수가 그 수나 지역 상황 때문에 협조하지 못하도록 함으로써 압제의 계획을 실행하지 못하게 하여야 한다. 만약 이러한 열정과 기회가 동시에 부여된다면, 도덕적 동기와 종교적 동기도 적절한 통제장치가 되지 못한다. 도덕적 동기와 종교적 동기는 개인의 불의와 폭력에 대하여서도 적절한 통제장치가 되지 못하며, 함께 모인 사람의 수에 비례하여, 즉 효력이 필요해지는 정도에 비례하여 그 효력이 약해진다.
주제에 대한 이러한 견해로부터, 직접 모여서 정부를 운영하는 소수의 시민으로 구성된 사회를 나타내는 순수 민주정은 파벌의 불행에 대한 치유의 여지가 없다. 거의 모든 경우에, 공통의 열정이나 이해관계를 전체의 과반수가 느끼게 될 것이고, 정부 형태 그 자체로부터 커뮤니케이션과 조화가 도출될 것이며, 힘이 약한 당이나 마음에 들지 아니한 개인을 희생시키고자 하는 동기를 견제할 것은 아무 것도 없다. 따라서, 이러한 민주정은 항상 소란과 다툼의 장이 되었으며, 항상 개인의 안전이나 재산권과 맞지 아니하였으며, 일반적으로 그 존속기간이 짧았을 뿐 아니라 폭력으로 끝을 맺은 경우가 많았다. 이러한 종류의 정부를 지지해 온 이론적 정치인들은 인류의 정치적 권리를 완벽하게 평등하게 하면 인류가 완전히 평등해지고, 그 재산과 의견과 열정이 비슷해질 것이라는 잘못된 생각을 하였다.
대의정치가 이루어지는 정부를 가리키는 공화정은 새로운 전망을 열면서 우리가 찾고 있는 치료법을 약속한다. 공화정이 순수 민주정과 다른 점을 검토해 보자. 이를 통하여 치유법의 속성과 연방에서 도출되어야 하는 그 효력을 모두 이해하게 될 것이다.
민주정과 공화정의 가장 큰 두 가지 차이점 다음과 같다. 첫 번째, 정부의 위임에 있어서, 공화정에서는 소수의 시민을 나머지 시민 전체가 선출하여 정부를 위임한다. 두 번째, 공화정은 더 많은 시민과 더 넓은 영토에 적용될 수 있다.
한편, 첫 번째 차이점에서 나타나는 결과는, 국가의 진정한 이익을 가장 잘 판단할 수 있는 지혜를 가지고 있고, 애국심과 정의를 사랑하는 마음이 있어 일시적이거나 편파적 고려사항을 위해 국가를 희생시킬 가능성이 가장 적은 시민의 선택된 집단이라는 매체를 통하여 공적인 견해를 통과시킴으로써, 공적인 견해를 발전시키고 확대할 수 있다는 것이다. 이러한 정치 하에서는, 동일한 목적을 위해 모인 국민들이 직접 내는 목소리 보다 국민의 대표자가 대변한 공적인 목소리가 공익에 더 크게 부합할 수 있다. 반면, 반대의 결과가 도출될 수도 있다. 당파적 기질, 지역적 편견, 또는 사악한 계획을 가진 자는 음모나, 부패나, 여타 수단으로 먼저 찬성표를 얻은 다음 국민의 이익을 배신할 수 있다. 이에 따르는 의문은, 공익을 적절하게 수호할 자를 선출함에 있어 소규모 공화정과 대규모 공화정 중 어느 것이 더 나으냐 하는 문제다. 다음과 같은 두 가지 이유 때문에 정답은 대규모 공화정이 된다.
우선, 공화정이 아무리 작더라도 소수의 음모를 막기 위해 대표자의 수가 일정 수준 이상이 되어야 한다는 점을 지적할 수 있다. 또한, 공화정이 아무리 크더라도 다수의 혼란을 막기 위해 대표자의 수를 일정 수준 이하로 제한하여야 한다. 따라서, 이 두 경우에 대표자의 수는 각 유권자의 수에 비례하지 아니하며, 소규모 공화정의 경우에는 대표자의 비율이 상대적으로 높다. 그러므로, 대규모 공화정에 적합한 대표자의 비율이 소규모 공화정 보다 낮지 아니하다면 대규모 공화정이 더 많은 선택권을 제공하게 되며, 이에 따라 적합한 대표자를 뽑을 확률도 커지게 된다.
다음으로, 대규모 공화정에서는 각 대표자가 소규모 공화정 보다 더 많은 수의 시민들에 의하여 선출되어야 하므로, 자격이 부족한 후보가 선거에서 흔히 자행되는 사악한 수법을 써서 성공하기가 더 어려워질 것이다. 또한, 국민의 표가 더 자유롭기 때문에 가장 매력적인 능력과 가장 호소력 있고 확고한 성격을 가진 자에게 집중될 가능성이 높다.
이 경우 대부분의 다른 경우와 마찬가지로 중용이 있으며, 중용 외에는 어느 쪽에서나 불편이 내재되어 있다. 선거구민의 수를 너무 늘리게 되면, 대표자가 지역 상황을 잘 모르게 되고 지역사회에 대한 그 이해관계도 작아지게 된다. 그리고, 선거구민의 수를 너무 줄이게 되면, 대표자가 이러한 지역의 상황과 이해관계에 지나치게 결부되어 더 크고 전국적인 목적을 추구하는 데 부적합하게 된다. 연방 헌법은 이 점에서 적절한 조합을 형성하고 있으며, 크고 총체적인 이해관계가 국가, 지역 및 주 입법부의 특수한 상황에 반영된다.
다른 차이점은 민주 정부 보다 공화정의 범위 내에 포함될 수 있는 시민의 수와 영토의 크기가 더 크다는 점이며, 이 상황 때문에 공화정 보다는 민주정에서 당파적 조합에 대한 두려움이 덜하게 된다. 사회의 규모가 작을수록, 그 사회를 구성하는 상이한 정당과 이해관계의 수도 적을 것이며, 동일한 정당이 과반수를 차지하는 빈도도 줄어들 것이며, 과반수를 구성하는 개인의 수도 적을 것이며, 이들이 포함되는 범위도 좁을 것이며, 압제의 계획을 조율하고 실행할 수 있는 용이성도 높아질 것이다. 범위를 넓히면, 정당과 이해관계가 더 다양해지며, 전체의 과반수가 다른 시민의 권리를 침해할 공통의 동기를 가지게 될 확률이 낮아지며, 그러한 공통의 동기가 존재한다 하더라도 그러한 동기를 느끼는 모든 사람이 스스로의 힘을 발견하고 다른 사람과 단결하여 행동하기가 더 힘들어 질 것이다. 다른 장애물 외에도, 정의롭지 못하거나 명예롭지 못한 목적에 대한 자각이 있는 경우, 커뮤니케이션은 항상 동의가 받아야 하는 사람의 수에 비례하는 불신에 의하여 견제가 이루어진다.
따라서, 파벌의 결과를 통제함에 있어서는 공화정이 민주정 보다 유리하며, 대규모 공화정이 소규모 공화정이 유리하며, 연방이 그 연방을 구성하는 각 주 보다 유리하다. 이러한 이점은 현명한 견해와 고결한 정서로 지역의 편견과 불의의 계획 보다 우월한 대표자를 선출하는 데서 오는 것인가? 연방의 대의정치가 이러한 필수적 장점을 보유할 가능성이 높다는 점은 부인할 수 없다. 이러한 이점은 더 다양한 정당이 있어서 어느 한 정당이 나머지 모든 정당의 수를 능가하여 억압할 수 있는 가능성이 낮기 때문에 생기는 안정감에서 나오는 것인가? 또, 연방을 구성하는 정당의 다양성이 커진 것이 이러한 안정감을 증대하는 데 기여하는가? 마지막으로, 이러한 이점은 불의의 이해관계를 가진 과반수의 은밀한 의도를 조율하고 실행하는 데 더 큰 장애물이 놓이는 데 기인하는 것인가? 여기서, 다시 가장 중요한 이점은 연방의 크기이다.
당파 지도자는 그 영향력으로 특정 주에서 불꽃을 일으킬 수는 있지만 다른 주에까지 번지는 큰 화재를 일으킬 수는 없다. 종교 분파는 연방의 일부에서 정치 파벌로 변질될 수 있지만, 연방 전역에 다양한 분파가 퍼져 있기 때문에 연방의회가 여기에서 나오는 위험으로부터 보호 받을 수 있다. 지폐, 채무탕감, 재산의 균등한 분배, 또는 여타 부적절하거나 사악한 프로젝트에 대한 열망은 연방의 특정 구성원에 만연할 수는 있더라도 연방 전체에 만연하기는 어려우며, 특정 군이나 지방을 오염시킬 수는 있으나 어떤 주 전체를 오염시키기는 어렵다.
따라서, 연방의 크기와 적절한 구조에 있어서, 우리는 공화정부에 가장 일어나기 쉬운 질병에 대한 치료법을 보고 있다. 우리가 공화주의자라는 사실에 대하여 가지는 기쁨과 자부심의 정도에 따라 연방주의자의 정신을 소중히 간직하고 연방주의자의 성격을 지지하는 우리의 열정도 커져야 할 것이다.
퍼블리우스(PUBLIUS).
*원문:
The Federalist Papers (1787)
Federalist No. 10
The Same Subject Continued:
The Union as a Safeguard Against Domestic Faction and Insurrection
From the New York Packet.
Friday, November 23, 1787.
Author: James Madison
To the People of the State of New York:
AMONG the numerous advantages promised by a well-constructed Union, none deserves to be more accurately developed than its tendency to break and control the violence of faction. The friend of popular governments never finds himself so much alarmed for their character and fate, as when he contemplates their propensity to this dangerous vice. He will not fail, therefore, to set a due value on any plan which, without violating the principles to which he is attached, provides a proper cure for it. The instability, injustice, and confusion introduced into the public councils, have, in truth, been the mortal diseases under which popular governments have everywhere perished; as they continue to be the favorite and fruitful topics from which the adversaries to liberty derive their most specious declamations. The valuable improvements made by the American constitutions on the popular models, both ancient and modern, cannot certainly be too much admired; but it would be an unwarrantable partiality, to contend that they have as effectually obviated the danger on this side, as was wished and expected. Complaints are everywhere heard from our most considerate and virtuous citizens, equally the friends of public and private faith, and of public and personal liberty, that our governments are too unstable, that the public good is disregarded in the conflicts of rival parties, and that measures are too often decided, not according to the rules of justice and the rights of the minor party, but by the superior force of an interested and overbearing majority. However anxiously we may wish that these complaints had no foundation, the evidence, of known facts will not permit us to deny that they are in some degree true. It will be found, indeed, on a candid review of our situation, that some of the distresses under which we labor have been erroneously charged on the operation of our governments; but it will be found, at the same time, that other causes will not alone account for many of our heaviest misfortunes; and, particularly, for that prevailing and increasing distrust of public engagements, and alarm for private rights, which are echoed from one end of the continent to the other. These must be chiefly, if not wholly, effects of the unsteadiness and injustice with which a factious spirit has tainted our public administrations.
By a faction, I understand a number of citizens, whether amounting to a majority or a minority of the whole, who are united and actuated by some common impulse of passion, or of interest, adversed to the rights of other citizens, or to the permanent and aggregate interests of the community.
There are two methods of curing the mischiefs of faction: the one, by removing its causes; the other, by controlling its effects.
There are again two methods of removing the causes of faction: the one, by destroying the liberty which is essential to its existence; the other, by giving to every citizen the same opinions, the same passions, and the same interests.
It could never be more truly said than of the first remedy, that it was worse than the disease. Liberty is to faction what air is to fire, an aliment without which it instantly expires. But it could not be less folly to abolish liberty, which is essential to political life, because it nourishes faction, than it would be to wish the annihilation of air, which is essential to animal life, because it imparts to fire its destructive agency.
The second expedient is as impracticable as the first would be unwise. As long as the reason of man continues fallible, and he is at liberty to exercise it, different opinions will be formed. As long as the connection subsists between his reason and his self-love, his opinions and his passions will have a reciprocal influence on each other; and the former will be objects to which the latter will attach themselves. The diversity in the faculties of men, from which the rights of property originate, is not less an insuperable obstacle to a uniformity of interests. The protection of these faculties is the first object of government. From the protection of different and unequal faculties of acquiring property, the possession of different degrees and kinds of property immediately results; and from the influence of these on the sentiments and views of the respective proprietors, ensues a division of the society into different interests and parties.
The latent causes of faction are thus sown in the nature of man; and we see them everywhere brought into different degrees of activity, according to the different circumstances of civil society. A zeal for different opinions concerning religion, concerning government, and many other points, as well of speculation as of practice; an attachment to different leaders ambitiously contending for pre-eminence and power; or to persons of other descriptions whose fortunes have been interesting to the human passions, have, in turn, divided mankind into parties, inflamed them with mutual animosity, and rendered them much more disposed to vex and oppress each other than to co-operate for their common good. So strong is this propensity of mankind to fall into mutual animosities, that where no substantial occasion presents itself, the most frivolous and fanciful distinctions have been sufficient to kindle their unfriendly passions and excite their most violent conflicts. But the most common and durable source of factions has been the various and unequal distribution of property. Those who hold and those who are without property have ever formed distinct interests in society. Those who are creditors, and those who are debtors, fall under a like discrimination. A landed interest, a manufacturing interest, a mercantile interest, a moneyed interest, with many lesser interests, grow up of necessity in civilized nations, and divide them into different classes, actuated by different sentiments and views. The regulation of these various and interfering interests forms the principal task of modern legislation, and involves the spirit of party and faction in the necessary and ordinary operations of the government.
No man is allowed to be a judge in his own cause, because his interest would certainly bias his judgment, and, not improbably, corrupt his integrity. With equal, nay with greater reason, a body of men are unfit to be both judges and parties at the same time; yet what are many of the most important acts of legislation, but so many judicial determinations, not indeed concerning the rights of single persons, but concerning the rights of large bodies of citizens? And what are the different classes of legislators but advocates and parties to the causes which they determine? Is a law proposed concerning private debts? It is a question to which the creditors are parties on one side and the debtors on the other. Justice ought to hold the balance between them. Yet the parties are, and must be, themselves the judges; and the most numerous party, or, in other words, the most powerful faction must be expected to prevail. Shall domestic manufactures be encouraged, and in what degree, by restrictions on foreign manufactures? All questions which would be differently decided by the landed and the manufacturing classes, and probably by neither with a sole regard to justice and the public good. The apportionment of taxes on the various descriptions of property is an act which seems to require the most exact impartiality; yet there is, perhaps, no legislative act in which greater opportunity and temptation are given to a predominant party to trample on the rules of justice. Every shilling with which they overburden the inferior number, is a shilling saved to their own pockets.
It is in vain to say that enlightened statesmen will be able to adjust these clashing interests, and render them all subservient to the public good. Enlightened statesmen will not always be at the helm. Nor, in many cases, can such an adjustment be made at all without taking into view indirect and remote considerations, which will rarely prevail over the immediate interest which one party may find in disregarding the rights of another or the good of the whole.
The inference to which we are brought is, that the CAUSES of faction cannot be removed, and that relief is only to be sought in the means of controlling its EFFECTS.
If a faction consists of less than a majority, relief is supplied by the republican principle, which enables the majority to defeat its sinister views by regular vote. It may clog the administration, it may convulse the society; but it will be unable to execute and mask its violence under the forms of the Constitution. When a majority is included in a faction, the form of popular government, on the other hand, enables it to sacrifice to its ruling passion or interest both the public good and the rights of other citizens. To secure the public good and private rights against the danger of such a faction, and at the same time to preserve the spirit and the form of popular government, is then the great object to which our inquiries are directed. Let me add that it is the great desideratum by which this form of government can be rescued from the opprobrium under which it has so long labored, and be recommended to the esteem and adoption of mankind.
By what means is this object attainable? Evidently by one of two only. Either the existence of the same passion or interest in a majority at the same time must be prevented, or the majority, having such coexistent passion or interest, must be rendered, by their number and local situation, unable to concert and carry into effect schemes of oppression. If the impulse and the opportunity be suffered to coincide, we well know that neither moral nor religious motives can be relied on as an adequate control. They are not found to be such on the injustice and violence of individuals, and lose their efficacy in proportion to the number combined together, that is, in proportion as their efficacy becomes needful.
From this view of the subject it may be concluded that a pure democracy, by which I mean a society consisting of a small number of citizens, who assemble and administer the government in person, can admit of no cure for the mischiefs of faction. A common passion or interest will, in almost every case, be felt by a majority of the whole; a communication and concert result from the form of government itself; and there is nothing to check the inducements to sacrifice the weaker party or an obnoxious individual. Hence it is that such democracies have ever been spectacles of turbulence and contention; have ever been found incompatible with personal security or the rights of property; and have in general been as short in their lives as they have been violent in their deaths. Theoretic politicians, who have patronized this species of government, have erroneously supposed that by reducing mankind to a perfect equality in their political rights, they would, at the same time, be perfectly equalized and assimilated in their possessions, their opinions, and their passions.
A republic, by which I mean a government in which the scheme of representation takes place, opens a different prospect, and promises the cure for which we are seeking. Let us examine the points in which it varies from pure democracy, and we shall comprehend both the nature of the cure and the efficacy which it must derive from the Union.
The two great points of difference between a democracy and a republic are: first, the delegation of the government, in the latter, to a small number of citizens elected by the rest; secondly, the greater number of citizens, and greater sphere of country, over which the latter may be extended.
The effect of the first difference is, on the one hand, to refine and enlarge the public views, by passing them through the medium of a chosen body of citizens, whose wisdom may best discern the true interest of their country, and whose patriotism and love of justice will be least likely to sacrifice it to temporary or partial considerations. Under such a regulation, it may well happen that the public voice, pronounced by the representatives of the people, will be more consonant to the public good than if pronounced by the people themselves, convened for the purpose. On the other hand, the effect may be inverted. Men of factious tempers, of local prejudices, or of sinister designs, may, by intrigue, by corruption, or by other means, first obtain the suffrages, and then betray the interests, of the people. The question resulting is, whether small or extensive republics are more favorable to the election of proper guardians of the public weal; and it is clearly decided in favor of the latter by two obvious considerations:
In the first place, it is to be remarked that, however small the republic may be, the representatives must be raised to a certain number, in order to guard against the cabals of a few; and that, however large it may be, they must be limited to a certain number, in order to guard against the confusion of a multitude. Hence, the number of representatives in the two cases not being in proportion to that of the two constituents, and being proportionally greater in the small republic, it follows that, if the proportion of fit characters be not less in the large than in the small republic, the former will present a greater option, and consequently a greater probability of a fit choice.
In the next place, as each representative will be chosen by a greater number of citizens in the large than in the small republic, it will be more difficult for unworthy candidates to practice with success the vicious arts by which elections are too often carried; and the suffrages of the people being more free, will be more likely to centre in men who possess the most attractive merit and the most diffusive and established characters.
It must be confessed that in this, as in most other cases, there is a mean, on both sides of which inconveniences will be found to lie. By enlarging too much the number of electors, you render the representatives too little acquainted with all their local circumstances and lesser interests; as by reducing it too much, you render him unduly attached to these, and too little fit to comprehend and pursue great and national objects. The federal Constitution forms a happy combination in this respect; the great and aggregate interests being referred to the national, the local and particular to the State legislatures.
The other point of difference is, the greater number of citizens and extent of territory which may be brought within the compass of republican than of democratic government; and it is this circumstance principally which renders factious combinations less to be dreaded in the former than in the latter. The smaller the society, the fewer probably will be the distinct parties and interests composing it; the fewer the distinct parties and interests, the more frequently will a majority be found of the same party; and the smaller the number of individuals composing a majority, and the smaller the compass within which they are placed, the more easily will they concert and execute their plans of oppression. Extend the sphere, and you take in a greater variety of parties and interests; you make it less probable that a majority of the whole will have a common motive to invade the rights of other citizens; or if such a common motive exists, it will be more difficult for all who feel it to discover their own strength, and to act in unison with each other. Besides other impediments, it may be remarked that, where there is a consciousness of unjust or dishonorable purposes, communication is always checked by distrust in proportion to the number whose concurrence is necessary.
Hence, it clearly appears, that the same advantage which a republic has over a democracy, in controlling the effects of faction, is enjoyed by a large over a small republic,–is enjoyed by the Union over the States composing it. Does the advantage consist in the substitution of representatives whose enlightened views and virtuous sentiments render them superior to local prejudices and schemes of injustice? It will not be denied that the representation of the Union will be most likely to possess these requisite endowments. Does it consist in the greater security afforded by a greater variety of parties, against the event of any one party being able to outnumber and oppress the rest? In an equal degree does the increased variety of parties comprised within the Union, increase this security. Does it, in fine, consist in the greater obstacles opposed to the concert and accomplishment of the secret wishes of an unjust and interested majority? Here, again, the extent of the Union gives it the most palpable advantage.
The influence of factious leaders may kindle a flame within their particular States, but will be unable to spread a general conflagration through the other States. A religious sect may degenerate into a political faction in a part of the Confederacy; but the variety of sects dispersed over the entire face of it must secure the national councils against any danger from that source. A rage for paper money, for an abolition of debts, for an equal division of property, or for any other improper or wicked project, will be less apt to pervade the whole body of the Union than a particular member of it; in the same proportion as such a malady is more likely to taint a particular county or district, than an entire State.
In the extent and proper structure of the Union, therefore, we behold a republican remedy for the diseases most incident to republican government. And according to the degree of pleasure and pride we feel in being republicans, ought to be our zeal in cherishing the spirit and supporting the character of Federalists.
The Federalist Papers (1787)
연방주의자 논문 No. 10
이상(以上)과 같은 주제 계속:
국내 파벌과 반란에 대한 보호수단으로서의 연방
뉴욕 패킷(New York Packet)에서.
1787년 11월 23일, 금요일.
저자: 제임스 메디슨
뉴욕주 주민들에게:
Author: James Madison
잘 구축된 연방이 약속하는 수많은 이점 중에서 가장 올바르게 개발하여야 하는 것은 파벌의 폭력을 저지하고 통제하는 연방의 성향이다. 민주 정부의 친구는 민주 정부가 가진 위험한 악의 성향을 알고 있기 때문에 민주 정부의 성격과 운명에 대하여서는 그다지 놀라지 아니한다. 따라서, 이 친구는 자신에게 해당되는 원칙을 깨뜨리지 아니하면서도 적절한 치유책을 제공하는 계획에 대하여서 마땅한 가치를 설정하는 데 실패하지 아니할 것이다. 공공적 협의의 장에 도입된 불안정, 불의, 혼란은 자유의 적들이 가장 허울좋은 주장의 근거로 선호하는 유익한 주제로 존속되면서 전세계에서 민주 정부들이 사라진 실제 원인인 불치병으로 작용했다.
고대와 현대의 국민 중심 모델을 토대로 한 미국의 헌법을 통하여 구현된 소중한 개선의 가치는 아무리 찬미해도 지나치지 아니할 것이지만, 희망하고 기대한 바와 같이 이러한 개선을 통하여 위험을 효과적으로 피할 수 있었다고 말하는 것은 지나치게 편파적인 주장일 것이다. 그러나, 가장 사려 깊고 고상한 시민들과, 공적 신념과 사적 신념의 친구들과, 공적 자유와 사적 자유의 친구들은 우리 정부가 지나치게 불안정하고, 경쟁 정당 간의 갈등 속에서 공익이 무시되고 있고, 정부의 조치가 정의의 법칙과 소수당의 권리에 입각하여 이루어지지 아니하고 이해 당사자이자 고압적인 다수의 우월한 힘에 의하여 취해지는 경우가 너무 많다고 도처에서 비난하고 있다.
우리가 아무리 초조하게 이러한 비난이 아무런 근거 없는 것이기를 바랄지라도 알려진 사실의 증거 때문에 이러한 비난이 어느 정도 사실이라는 점을 부인할 수 없을 것이다. 실제로 우리의 상황을 솔직하게 검토해 보면, 우리가 고민하고 있는 고통의 일부를 정부의 활동 탓으로 돌리는 잘못된 비난이 제기되었음을 알게 될 것이고, 동시에 다른 원인이 우리의 가장 중대한 여러 불행뿐 아니라 특히 대륙의 한 쪽 끝에서 반대쪽 끝까지 메아리치고 있는 공공의 약속에 대한 불신이 팽배해 있고 또 더 커지고 있는 것과, 사적 권리에 대한 경고를 초래하였음을 알게 될 것이다. 이는 당파적 정신이 불안정성과 불의로써 우리의 공공 행정을 오염시킴으로써 초래한 유일한 결과는 아니라 할지라도 그 주된 결과는 될 것이다.
나는 파벌을 여러 시민이 전체의 다수인지 소수인지에 관계 없이 공통의 열정이나 이익으로 뭉치고 고무되어 다른 시민들의 권리나 공동체의 항구적이고 총체적인 이익에 반하는 행동을 하는 것으로 이해한다.
파벌의 불행을 치유하는 방법에는 두 가지가 있는데, 하나는 그 원인을 제거하는 방법이고 다른 하나는 그 결과를 통제하는 방법이다.
파벌의 원인을 제거하는 방법에는 또 두 가지가 있는데, 하나는 파벌이 존재하는 데 필수적인 자유를 파괴하는 방법이고 다른 하나는 모든 시민에게 동일한 의견과, 동일한 열정과, 동일한 이해관계를 부여하는 방법이다.
첫 번째 치료법은 질병 그 자체 보다 오히려 더 나쁘다고 말하는 것이 적절할 것이다. 자유와 파벌의 관계는 공기와 불의 관계와 같은데, 공기가 없으면 불은 순식간에 꺼지게 된다. 그러나, 파벌을 조장한다는 이유로 정치생활에 필수적인 자유를 없애는 것은 공기가 불에 파괴의 힘을 준다는 이유로 동물의 생명에 필수적인 공기를 없애는 것만큼이나 어리석은 일이다.
첫 번째 치료법이 현명하지 못한 방법인 것처럼, 두 번째 치료법은 실현 가능성이 없는 방법이다. 인간의 이성이 잘못을 저지를 수 있고 또 인간이 이성을 자유롭게 발휘할 수 있는 한, 서로 다른 의견이 형성될 수밖에 없다. 인간의 이성과 자기애 사이에 연계성이 존재하는 한, 인간의 의견과 열정은 서로에 대하여 상반되는 영향을 미치게 될 것이다. 또한, 이성은 자기애가 애착을 가지는 대상이 될 것이다. 재산권의 근원이 되는 인간 능력의 다양성은 이해관계가 통일되기 위해 극복하여야 하기는 하지만 절대로 극복할 수 없는 장애물이다. 이러한 능력을 보호하는 것이 정부의 1차적 목표이다. 재산을 획득하는 서로 다르고 동등하지 아니한 능력을 보호함으로써, 서로 다른 종류와 정도의 재산을 소유하는 결과가 도출되고, 이러한 능력이 각 재산권자의 정서와 견해에 미치는 영향을 통하여 사회가 서로 다른 이해관계와 파벌로 분리되는 현상이 나타난다.
따라서, 파벌의 잠재적 원인은 인간의 본성에 내재해 있으며, 우리는 이러한 원인이 문명사회의 상이한 상황에 따라 상이한 정도의 활동으로 나타나는 것을 도처에서 본다. 종교와 관련하여, 정부와 관련하여, 여러 가지 다른 생각과 관행의 주제와 관련하여 다른 의견을 가지는 열정과, 우월성과 권력을 놓고 야심을 가지고 경쟁하는 다른 지도자에 대한 애착과, 인간 열정의 관심을 받는 행운을 누린 다른 사람들에 대한 애착 등이 인류를 파벌로 분열시켰으며, 서로에 대한 적대감으로 불타게 하였으며, 인류를 공동의 선을 위해 협력하기 보다는 서로 괴롭히고 억누르도록 하였다. 서로 적대감을 가지려는 인류의 성향이 너무 강한 나머지, 실질적인 사유가 없는 경우에도, 가장 하찮고 비현실적인 차이 조차도 좋지 아니한 감정을 불러 일으키고 가장 폭력적인 분쟁을 촉발시키는 데 충분하였다. 그러나, 파벌의 가장 흔하고 지속적인 원인은 재산의 다양하고 불평등한 분배였다. 재산을 가진 자와 가지지 못한 자는 사회에서 서로 구별되는 이해관계를 형성해 왔다. 채권자와 채무자 역시도 이와 유사하게 서로 구별되는 이해관계를 형성했다. 지주, 공업인, 상인, 자본가와, 이 보다 덜 중요한 이익을 대변하는 계층이 필요에 의하여 문명국가에서 성장하였으며, 이들은 서로 다른 정서와 견해에 고무되어 서로 다른 계급으로 분열되었다. 이러한 다양하고 충돌하는 이해관계를 규제하는 것이 현대법의 주된 역할이 되었으며, 여기에 정부의 필수적이고 일상적인 운영에서 당파와 파벌의 정신이 개입된다.
어느 누구도 자기 일에 대하여서는 재판관이 될 수 없다. 자신의 이해관계에 따라 판단이 왜곡됨이 분명하고 도덕적 고결성이 훼손될 수 있기 때문이다. 어떤 사람의 집단이 재판관인 동시에 당사자가 되어서는 안 된다는 사실은 이 이상으로 당연한 일이다. 그렇다면, 한 사람의 권리가 아닌 여러 시민으로 이루어진 큰 집단의 권리에 대하여 이루어지고 있는 입법에서 가장 중요한 여러 활동과 수많은 사법적 판단은 도대체 무엇이란 말인가? 또, 스스로 결정한 바를 지지하지 아니하고 이에 동참하지 아니한 여러 부류의 입법자 집단은 무엇이란 말인가? 개인 채무와 관련한 법률이 제안되었는가? 이는 채권자를 한 쪽 당사자로 채무자를 다른 쪽 당사자로 하는 질문이다. 정의는 이들 간에 균형을 이루어야 한다. 그러나, 당사자들 스스로가 재판관이 되며, 또 재판관이 되어야 한다. 가장 수가 많은 당파, 달리 말하면 가장 강력한 파벌이 이길 것으로 예상되어야 한다. ‘외국 제조업자에게 제한을 가하는 데 대하여 국내 제조업자가 고무되어야 하는가, 또 고무된다면 어느 정도 고무되어야 하는가?’라는 질문에 대하여서는 지주와 제조업자가 서로 다른 결론을 내리게 될 것이며, 어느 쪽도 정의와 공익만을 생각하고 결론을 내리지는 아니할 것이다. 다양한 종류의 재산에 세금을 부과하는 활동은 가장 엄격한 공평무사함이 필요한 것으로 판단되는 활동이며, 다수당에게 정의의 지배를 누르도록 더 큰 기회와 유혹을 부여하는 입법 활동은 없을 것이다. 단 1 실링이라도 소수당 측에 부담을 더 안긴 바가 있다면, 이 1 실링은 다수당 측의 주머니에서 아낀 돈일 것이다.
현명한 정치가가 이러한 상충되는 이해관계를 조정하여 공익에 기여하도록 할 수 있을 것이라고 말하는 것은 무의미하다. 현명한 정치가가 항상 주도권을 잡지는 못할 것이다. 또, 간접적이고 장기적인 사항을 고려하기가 어려우므로 그러한 조정을 할 수 없는 경우가 많을 것이며, 간접적이고 장기적인 사항은 어느 당파가 다른 당파의 권리를 무시하거나 전체의 이익을 무시함으로써 얻을 수 있는 즉각적 이익 보다 우선시 되기가 어렵다.
이상(以上)에서 시사하는 바는, 파벌의 원인을 제거하는 것이 불가능하기 때문에 그 결과를 통제하는 방법을 통하여서만 치유를 도모할 수 있다는 것이다.
어떠한 파벌이 과반수 미만으로 구성되어 있는 경우, 정기적 투표를 통하여 다수파가 소수파의 사악한 견해를 누를 수 있도록 하는 공화정의 원칙에서 그 치료법을 찾을 수 있다. 이 파벌은 행정부를 방해하고, 사회에 소동을 일으킬 수는 있으나, 폭력을 자행하고 이를 헌법의 테두리 하에서 감출 수는 없을 것이다. 반면 어떠한 파벌이 과반수를 차지하는 경우, 민주 정부의 형태 때문에 다수파의 열정이나 이해관계를 위해 공익과 다른 시민들의 권리가 모두 희생될 수 있다. 따라서, 이러한 파벌의 위험에 대항하여 공익과 사적 권리를 확보하고, 또 동시에 민주 정부의 정신과 형태를 유지하는 것이 우리의 질문이 집중될 가장 큰 목적이다. 또한 이러한 형태의 정부가 그토록 오랫동안 겪어 온 치욕에서 구원 받기 위해 반드시 필요한 것이라는 점을 덧붙이고자 한다.
어떤 방법으로 이러한 목적을 달성할 수 있는가? 두 가지 방법 중 하나라는 사실은 분명하다. 즉, 과반수가 동시에 동일한 열정이나 이해관계를 갖는 상황을 방지하거나, 또는 그러한 동일한 열정이나 이해관계를 가진 과반수가 그 수나 지역 상황 때문에 협조하지 못하도록 함으로써 압제의 계획을 실행하지 못하게 하여야 한다. 만약 이러한 열정과 기회가 동시에 부여된다면, 도덕적 동기와 종교적 동기도 적절한 통제장치가 되지 못한다. 도덕적 동기와 종교적 동기는 개인의 불의와 폭력에 대하여서도 적절한 통제장치가 되지 못하며, 함께 모인 사람의 수에 비례하여, 즉 효력이 필요해지는 정도에 비례하여 그 효력이 약해진다.
주제에 대한 이러한 견해로부터, 직접 모여서 정부를 운영하는 소수의 시민으로 구성된 사회를 나타내는 순수 민주정은 파벌의 불행에 대한 치유의 여지가 없다. 거의 모든 경우에, 공통의 열정이나 이해관계를 전체의 과반수가 느끼게 될 것이고, 정부 형태 그 자체로부터 커뮤니케이션과 조화가 도출될 것이며, 힘이 약한 당이나 마음에 들지 아니한 개인을 희생시키고자 하는 동기를 견제할 것은 아무 것도 없다. 따라서, 이러한 민주정은 항상 소란과 다툼의 장이 되었으며, 항상 개인의 안전이나 재산권과 맞지 아니하였으며, 일반적으로 그 존속기간이 짧았을 뿐 아니라 폭력으로 끝을 맺은 경우가 많았다. 이러한 종류의 정부를 지지해 온 이론적 정치인들은 인류의 정치적 권리를 완벽하게 평등하게 하면 인류가 완전히 평등해지고, 그 재산과 의견과 열정이 비슷해질 것이라는 잘못된 생각을 하였다.
대의정치가 이루어지는 정부를 가리키는 공화정은 새로운 전망을 열면서 우리가 찾고 있는 치료법을 약속한다. 공화정이 순수 민주정과 다른 점을 검토해 보자. 이를 통하여 치유법의 속성과 연방에서 도출되어야 하는 그 효력을 모두 이해하게 될 것이다.
민주정과 공화정의 가장 큰 두 가지 차이점 다음과 같다. 첫 번째, 정부의 위임에 있어서, 공화정에서는 소수의 시민을 나머지 시민 전체가 선출하여 정부를 위임한다. 두 번째, 공화정은 더 많은 시민과 더 넓은 영토에 적용될 수 있다.
한편, 첫 번째 차이점에서 나타나는 결과는, 국가의 진정한 이익을 가장 잘 판단할 수 있는 지혜를 가지고 있고, 애국심과 정의를 사랑하는 마음이 있어 일시적이거나 편파적 고려사항을 위해 국가를 희생시킬 가능성이 가장 적은 시민의 선택된 집단이라는 매체를 통하여 공적인 견해를 통과시킴으로써, 공적인 견해를 발전시키고 확대할 수 있다는 것이다. 이러한 정치 하에서는, 동일한 목적을 위해 모인 국민들이 직접 내는 목소리 보다 국민의 대표자가 대변한 공적인 목소리가 공익에 더 크게 부합할 수 있다. 반면, 반대의 결과가 도출될 수도 있다. 당파적 기질, 지역적 편견, 또는 사악한 계획을 가진 자는 음모나, 부패나, 여타 수단으로 먼저 찬성표를 얻은 다음 국민의 이익을 배신할 수 있다. 이에 따르는 의문은, 공익을 적절하게 수호할 자를 선출함에 있어 소규모 공화정과 대규모 공화정 중 어느 것이 더 나으냐 하는 문제다. 다음과 같은 두 가지 이유 때문에 정답은 대규모 공화정이 된다.
우선, 공화정이 아무리 작더라도 소수의 음모를 막기 위해 대표자의 수가 일정 수준 이상이 되어야 한다는 점을 지적할 수 있다. 또한, 공화정이 아무리 크더라도 다수의 혼란을 막기 위해 대표자의 수를 일정 수준 이하로 제한하여야 한다. 따라서, 이 두 경우에 대표자의 수는 각 유권자의 수에 비례하지 아니하며, 소규모 공화정의 경우에는 대표자의 비율이 상대적으로 높다. 그러므로, 대규모 공화정에 적합한 대표자의 비율이 소규모 공화정 보다 낮지 아니하다면 대규모 공화정이 더 많은 선택권을 제공하게 되며, 이에 따라 적합한 대표자를 뽑을 확률도 커지게 된다.
다음으로, 대규모 공화정에서는 각 대표자가 소규모 공화정 보다 더 많은 수의 시민들에 의하여 선출되어야 하므로, 자격이 부족한 후보가 선거에서 흔히 자행되는 사악한 수법을 써서 성공하기가 더 어려워질 것이다. 또한, 국민의 표가 더 자유롭기 때문에 가장 매력적인 능력과 가장 호소력 있고 확고한 성격을 가진 자에게 집중될 가능성이 높다.
이 경우 대부분의 다른 경우와 마찬가지로 중용이 있으며, 중용 외에는 어느 쪽에서나 불편이 내재되어 있다. 선거구민의 수를 너무 늘리게 되면, 대표자가 지역 상황을 잘 모르게 되고 지역사회에 대한 그 이해관계도 작아지게 된다. 그리고, 선거구민의 수를 너무 줄이게 되면, 대표자가 이러한 지역의 상황과 이해관계에 지나치게 결부되어 더 크고 전국적인 목적을 추구하는 데 부적합하게 된다. 연방 헌법은 이 점에서 적절한 조합을 형성하고 있으며, 크고 총체적인 이해관계가 국가, 지역 및 주 입법부의 특수한 상황에 반영된다.
다른 차이점은 민주 정부 보다 공화정의 범위 내에 포함될 수 있는 시민의 수와 영토의 크기가 더 크다는 점이며, 이 상황 때문에 공화정 보다는 민주정에서 당파적 조합에 대한 두려움이 덜하게 된다. 사회의 규모가 작을수록, 그 사회를 구성하는 상이한 정당과 이해관계의 수도 적을 것이며, 동일한 정당이 과반수를 차지하는 빈도도 줄어들 것이며, 과반수를 구성하는 개인의 수도 적을 것이며, 이들이 포함되는 범위도 좁을 것이며, 압제의 계획을 조율하고 실행할 수 있는 용이성도 높아질 것이다. 범위를 넓히면, 정당과 이해관계가 더 다양해지며, 전체의 과반수가 다른 시민의 권리를 침해할 공통의 동기를 가지게 될 확률이 낮아지며, 그러한 공통의 동기가 존재한다 하더라도 그러한 동기를 느끼는 모든 사람이 스스로의 힘을 발견하고 다른 사람과 단결하여 행동하기가 더 힘들어 질 것이다. 다른 장애물 외에도, 정의롭지 못하거나 명예롭지 못한 목적에 대한 자각이 있는 경우, 커뮤니케이션은 항상 동의가 받아야 하는 사람의 수에 비례하는 불신에 의하여 견제가 이루어진다.
따라서, 파벌의 결과를 통제함에 있어서는 공화정이 민주정 보다 유리하며, 대규모 공화정이 소규모 공화정이 유리하며, 연방이 그 연방을 구성하는 각 주 보다 유리하다. 이러한 이점은 현명한 견해와 고결한 정서로 지역의 편견과 불의의 계획 보다 우월한 대표자를 선출하는 데서 오는 것인가? 연방의 대의정치가 이러한 필수적 장점을 보유할 가능성이 높다는 점은 부인할 수 없다. 이러한 이점은 더 다양한 정당이 있어서 어느 한 정당이 나머지 모든 정당의 수를 능가하여 억압할 수 있는 가능성이 낮기 때문에 생기는 안정감에서 나오는 것인가? 또, 연방을 구성하는 정당의 다양성이 커진 것이 이러한 안정감을 증대하는 데 기여하는가? 마지막으로, 이러한 이점은 불의의 이해관계를 가진 과반수의 은밀한 의도를 조율하고 실행하는 데 더 큰 장애물이 놓이는 데 기인하는 것인가? 여기서, 다시 가장 중요한 이점은 연방의 크기이다.
당파 지도자는 그 영향력으로 특정 주에서 불꽃을 일으킬 수는 있지만 다른 주에까지 번지는 큰 화재를 일으킬 수는 없다. 종교 분파는 연방의 일부에서 정치 파벌로 변질될 수 있지만, 연방 전역에 다양한 분파가 퍼져 있기 때문에 연방의회가 여기에서 나오는 위험으로부터 보호 받을 수 있다. 지폐, 채무탕감, 재산의 균등한 분배, 또는 여타 부적절하거나 사악한 프로젝트에 대한 열망은 연방의 특정 구성원에 만연할 수는 있더라도 연방 전체에 만연하기는 어려우며, 특정 군이나 지방을 오염시킬 수는 있으나 어떤 주 전체를 오염시키기는 어렵다.
따라서, 연방의 크기와 적절한 구조에 있어서, 우리는 공화정부에 가장 일어나기 쉬운 질병에 대한 치료법을 보고 있다. 우리가 공화주의자라는 사실에 대하여 가지는 기쁨과 자부심의 정도에 따라 연방주의자의 정신을 소중히 간직하고 연방주의자의 성격을 지지하는 우리의 열정도 커져야 할 것이다.
퍼블리우스(PUBLIUS).
*원문:
The Federalist Papers (1787)
Federalist No. 10
The Same Subject Continued:
The Union as a Safeguard Against Domestic Faction and Insurrection
From the New York Packet.
Friday, November 23, 1787.
Author: James Madison
To the People of the State of New York:
AMONG the numerous advantages promised by a well-constructed Union, none deserves to be more accurately developed than its tendency to break and control the violence of faction. The friend of popular governments never finds himself so much alarmed for their character and fate, as when he contemplates their propensity to this dangerous vice. He will not fail, therefore, to set a due value on any plan which, without violating the principles to which he is attached, provides a proper cure for it. The instability, injustice, and confusion introduced into the public councils, have, in truth, been the mortal diseases under which popular governments have everywhere perished; as they continue to be the favorite and fruitful topics from which the adversaries to liberty derive their most specious declamations. The valuable improvements made by the American constitutions on the popular models, both ancient and modern, cannot certainly be too much admired; but it would be an unwarrantable partiality, to contend that they have as effectually obviated the danger on this side, as was wished and expected. Complaints are everywhere heard from our most considerate and virtuous citizens, equally the friends of public and private faith, and of public and personal liberty, that our governments are too unstable, that the public good is disregarded in the conflicts of rival parties, and that measures are too often decided, not according to the rules of justice and the rights of the minor party, but by the superior force of an interested and overbearing majority. However anxiously we may wish that these complaints had no foundation, the evidence, of known facts will not permit us to deny that they are in some degree true. It will be found, indeed, on a candid review of our situation, that some of the distresses under which we labor have been erroneously charged on the operation of our governments; but it will be found, at the same time, that other causes will not alone account for many of our heaviest misfortunes; and, particularly, for that prevailing and increasing distrust of public engagements, and alarm for private rights, which are echoed from one end of the continent to the other. These must be chiefly, if not wholly, effects of the unsteadiness and injustice with which a factious spirit has tainted our public administrations.
By a faction, I understand a number of citizens, whether amounting to a majority or a minority of the whole, who are united and actuated by some common impulse of passion, or of interest, adversed to the rights of other citizens, or to the permanent and aggregate interests of the community.
There are two methods of curing the mischiefs of faction: the one, by removing its causes; the other, by controlling its effects.
There are again two methods of removing the causes of faction: the one, by destroying the liberty which is essential to its existence; the other, by giving to every citizen the same opinions, the same passions, and the same interests.
It could never be more truly said than of the first remedy, that it was worse than the disease. Liberty is to faction what air is to fire, an aliment without which it instantly expires. But it could not be less folly to abolish liberty, which is essential to political life, because it nourishes faction, than it would be to wish the annihilation of air, which is essential to animal life, because it imparts to fire its destructive agency.
The second expedient is as impracticable as the first would be unwise. As long as the reason of man continues fallible, and he is at liberty to exercise it, different opinions will be formed. As long as the connection subsists between his reason and his self-love, his opinions and his passions will have a reciprocal influence on each other; and the former will be objects to which the latter will attach themselves. The diversity in the faculties of men, from which the rights of property originate, is not less an insuperable obstacle to a uniformity of interests. The protection of these faculties is the first object of government. From the protection of different and unequal faculties of acquiring property, the possession of different degrees and kinds of property immediately results; and from the influence of these on the sentiments and views of the respective proprietors, ensues a division of the society into different interests and parties.
The latent causes of faction are thus sown in the nature of man; and we see them everywhere brought into different degrees of activity, according to the different circumstances of civil society. A zeal for different opinions concerning religion, concerning government, and many other points, as well of speculation as of practice; an attachment to different leaders ambitiously contending for pre-eminence and power; or to persons of other descriptions whose fortunes have been interesting to the human passions, have, in turn, divided mankind into parties, inflamed them with mutual animosity, and rendered them much more disposed to vex and oppress each other than to co-operate for their common good. So strong is this propensity of mankind to fall into mutual animosities, that where no substantial occasion presents itself, the most frivolous and fanciful distinctions have been sufficient to kindle their unfriendly passions and excite their most violent conflicts. But the most common and durable source of factions has been the various and unequal distribution of property. Those who hold and those who are without property have ever formed distinct interests in society. Those who are creditors, and those who are debtors, fall under a like discrimination. A landed interest, a manufacturing interest, a mercantile interest, a moneyed interest, with many lesser interests, grow up of necessity in civilized nations, and divide them into different classes, actuated by different sentiments and views. The regulation of these various and interfering interests forms the principal task of modern legislation, and involves the spirit of party and faction in the necessary and ordinary operations of the government.
No man is allowed to be a judge in his own cause, because his interest would certainly bias his judgment, and, not improbably, corrupt his integrity. With equal, nay with greater reason, a body of men are unfit to be both judges and parties at the same time; yet what are many of the most important acts of legislation, but so many judicial determinations, not indeed concerning the rights of single persons, but concerning the rights of large bodies of citizens? And what are the different classes of legislators but advocates and parties to the causes which they determine? Is a law proposed concerning private debts? It is a question to which the creditors are parties on one side and the debtors on the other. Justice ought to hold the balance between them. Yet the parties are, and must be, themselves the judges; and the most numerous party, or, in other words, the most powerful faction must be expected to prevail. Shall domestic manufactures be encouraged, and in what degree, by restrictions on foreign manufactures? All questions which would be differently decided by the landed and the manufacturing classes, and probably by neither with a sole regard to justice and the public good. The apportionment of taxes on the various descriptions of property is an act which seems to require the most exact impartiality; yet there is, perhaps, no legislative act in which greater opportunity and temptation are given to a predominant party to trample on the rules of justice. Every shilling with which they overburden the inferior number, is a shilling saved to their own pockets.
It is in vain to say that enlightened statesmen will be able to adjust these clashing interests, and render them all subservient to the public good. Enlightened statesmen will not always be at the helm. Nor, in many cases, can such an adjustment be made at all without taking into view indirect and remote considerations, which will rarely prevail over the immediate interest which one party may find in disregarding the rights of another or the good of the whole.
The inference to which we are brought is, that the CAUSES of faction cannot be removed, and that relief is only to be sought in the means of controlling its EFFECTS.
If a faction consists of less than a majority, relief is supplied by the republican principle, which enables the majority to defeat its sinister views by regular vote. It may clog the administration, it may convulse the society; but it will be unable to execute and mask its violence under the forms of the Constitution. When a majority is included in a faction, the form of popular government, on the other hand, enables it to sacrifice to its ruling passion or interest both the public good and the rights of other citizens. To secure the public good and private rights against the danger of such a faction, and at the same time to preserve the spirit and the form of popular government, is then the great object to which our inquiries are directed. Let me add that it is the great desideratum by which this form of government can be rescued from the opprobrium under which it has so long labored, and be recommended to the esteem and adoption of mankind.
By what means is this object attainable? Evidently by one of two only. Either the existence of the same passion or interest in a majority at the same time must be prevented, or the majority, having such coexistent passion or interest, must be rendered, by their number and local situation, unable to concert and carry into effect schemes of oppression. If the impulse and the opportunity be suffered to coincide, we well know that neither moral nor religious motives can be relied on as an adequate control. They are not found to be such on the injustice and violence of individuals, and lose their efficacy in proportion to the number combined together, that is, in proportion as their efficacy becomes needful.
From this view of the subject it may be concluded that a pure democracy, by which I mean a society consisting of a small number of citizens, who assemble and administer the government in person, can admit of no cure for the mischiefs of faction. A common passion or interest will, in almost every case, be felt by a majority of the whole; a communication and concert result from the form of government itself; and there is nothing to check the inducements to sacrifice the weaker party or an obnoxious individual. Hence it is that such democracies have ever been spectacles of turbulence and contention; have ever been found incompatible with personal security or the rights of property; and have in general been as short in their lives as they have been violent in their deaths. Theoretic politicians, who have patronized this species of government, have erroneously supposed that by reducing mankind to a perfect equality in their political rights, they would, at the same time, be perfectly equalized and assimilated in their possessions, their opinions, and their passions.
A republic, by which I mean a government in which the scheme of representation takes place, opens a different prospect, and promises the cure for which we are seeking. Let us examine the points in which it varies from pure democracy, and we shall comprehend both the nature of the cure and the efficacy which it must derive from the Union.
The two great points of difference between a democracy and a republic are: first, the delegation of the government, in the latter, to a small number of citizens elected by the rest; secondly, the greater number of citizens, and greater sphere of country, over which the latter may be extended.
The effect of the first difference is, on the one hand, to refine and enlarge the public views, by passing them through the medium of a chosen body of citizens, whose wisdom may best discern the true interest of their country, and whose patriotism and love of justice will be least likely to sacrifice it to temporary or partial considerations. Under such a regulation, it may well happen that the public voice, pronounced by the representatives of the people, will be more consonant to the public good than if pronounced by the people themselves, convened for the purpose. On the other hand, the effect may be inverted. Men of factious tempers, of local prejudices, or of sinister designs, may, by intrigue, by corruption, or by other means, first obtain the suffrages, and then betray the interests, of the people. The question resulting is, whether small or extensive republics are more favorable to the election of proper guardians of the public weal; and it is clearly decided in favor of the latter by two obvious considerations:
In the first place, it is to be remarked that, however small the republic may be, the representatives must be raised to a certain number, in order to guard against the cabals of a few; and that, however large it may be, they must be limited to a certain number, in order to guard against the confusion of a multitude. Hence, the number of representatives in the two cases not being in proportion to that of the two constituents, and being proportionally greater in the small republic, it follows that, if the proportion of fit characters be not less in the large than in the small republic, the former will present a greater option, and consequently a greater probability of a fit choice.
In the next place, as each representative will be chosen by a greater number of citizens in the large than in the small republic, it will be more difficult for unworthy candidates to practice with success the vicious arts by which elections are too often carried; and the suffrages of the people being more free, will be more likely to centre in men who possess the most attractive merit and the most diffusive and established characters.
It must be confessed that in this, as in most other cases, there is a mean, on both sides of which inconveniences will be found to lie. By enlarging too much the number of electors, you render the representatives too little acquainted with all their local circumstances and lesser interests; as by reducing it too much, you render him unduly attached to these, and too little fit to comprehend and pursue great and national objects. The federal Constitution forms a happy combination in this respect; the great and aggregate interests being referred to the national, the local and particular to the State legislatures.
The other point of difference is, the greater number of citizens and extent of territory which may be brought within the compass of republican than of democratic government; and it is this circumstance principally which renders factious combinations less to be dreaded in the former than in the latter. The smaller the society, the fewer probably will be the distinct parties and interests composing it; the fewer the distinct parties and interests, the more frequently will a majority be found of the same party; and the smaller the number of individuals composing a majority, and the smaller the compass within which they are placed, the more easily will they concert and execute their plans of oppression. Extend the sphere, and you take in a greater variety of parties and interests; you make it less probable that a majority of the whole will have a common motive to invade the rights of other citizens; or if such a common motive exists, it will be more difficult for all who feel it to discover their own strength, and to act in unison with each other. Besides other impediments, it may be remarked that, where there is a consciousness of unjust or dishonorable purposes, communication is always checked by distrust in proportion to the number whose concurrence is necessary.
Hence, it clearly appears, that the same advantage which a republic has over a democracy, in controlling the effects of faction, is enjoyed by a large over a small republic,–is enjoyed by the Union over the States composing it. Does the advantage consist in the substitution of representatives whose enlightened views and virtuous sentiments render them superior to local prejudices and schemes of injustice? It will not be denied that the representation of the Union will be most likely to possess these requisite endowments. Does it consist in the greater security afforded by a greater variety of parties, against the event of any one party being able to outnumber and oppress the rest? In an equal degree does the increased variety of parties comprised within the Union, increase this security. Does it, in fine, consist in the greater obstacles opposed to the concert and accomplishment of the secret wishes of an unjust and interested majority? Here, again, the extent of the Union gives it the most palpable advantage.
The influence of factious leaders may kindle a flame within their particular States, but will be unable to spread a general conflagration through the other States. A religious sect may degenerate into a political faction in a part of the Confederacy; but the variety of sects dispersed over the entire face of it must secure the national councils against any danger from that source. A rage for paper money, for an abolition of debts, for an equal division of property, or for any other improper or wicked project, will be less apt to pervade the whole body of the Union than a particular member of it; in the same proportion as such a malady is more likely to taint a particular county or district, than an entire State.
In the extent and proper structure of the Union, therefore, we behold a republican remedy for the diseases most incident to republican government. And according to the degree of pleasure and pride we feel in being republicans, ought to be our zeal in cherishing the spirit and supporting the character of Federalists.
